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      中國(guó)保健品“毀譽(yù)參半”的30年:由亂到治,行業(yè)或迎轉(zhuǎn)折?3000億產(chǎn)業(yè)該如何正名

      2018-12-20 08:49:44 賈麗茹

      2018年,保健食品產(chǎn)業(yè)已發(fā)展成為生產(chǎn)企業(yè)約3000家、產(chǎn)值超過(guò)3000億的重要產(chǎn)業(yè)。但它也從來(lái)不缺爭(zhēng)議,甚至一出生就伴隨質(zhì)疑?!皻ёu(yù)參半”是保健食品三十年來(lái)最貼切的形容詞。不過(guò),近年來(lái)國(guó)家監(jiān)管政策的收緊完善,這一行業(yè)或迎轉(zhuǎn)折。


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      "毀譽(yù)參半"是保健食品三十年來(lái)最貼切的形容詞。這一屢屢掀起銷售神話的行業(yè),卻屢屢成為央視"3·15"晚會(huì)的重頭戲、輿論炮轟的重災(zāi)區(qū)。

      "2016我國(guó)保健食品抽檢總樣品合格率為98.1%。"在2017年7月26日召開(kāi)的中國(guó)保健食品行業(yè)會(huì)議上,國(guó)家食藥監(jiān)總局副局長(zhǎng)孫咸澤透露的這一數(shù)據(jù)被反復(fù)強(qiáng)調(diào)。2016年亦是保健食品被正式命名的二十周年。保健食品已然成為我國(guó)重要的行業(yè)類別。2014年,我國(guó)營(yíng)養(yǎng)保健食品行業(yè)銷售收入達(dá)1932.2億元,同比增長(zhǎng)22.34%。2017年,保健食品產(chǎn)業(yè)已發(fā)展成為生產(chǎn)企業(yè)約3000家、產(chǎn)值超過(guò)3000億的重要產(chǎn)業(yè)。

      但它也從來(lái)不缺爭(zhēng)議,甚至一出生就伴隨質(zhì)疑,在步步發(fā)展過(guò)程中更牽連著公眾無(wú)數(shù)的負(fù)面聯(lián)想,2017年央視"3·15"晚會(huì)更是以"騙老年人的保健品誰(shuí)來(lái)管"曝光了違規(guī)企業(yè)。"毀譽(yù)參半"是保健食品三十年來(lái)最貼切的形容詞。不過(guò),近年來(lái)國(guó)家監(jiān)管政策的收緊完善,這一行業(yè)或迎轉(zhuǎn)折,各路專家開(kāi)展了前所未有的討論與反思,人們期盼能從過(guò)去三十年的發(fā)展歷史找尋前行的方向和共識(shí)。


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      三十年的野蠻生長(zhǎng)

      會(huì)議上,中國(guó)保健協(xié)會(huì)副理事長(zhǎng)徐華鋒回憶起30年前一個(gè)故事。

      1988年的一天,浙江一個(gè)校辦廠經(jīng)理,在沿街推銷課外輔導(dǎo)資料時(shí),得知浙江大學(xué)一名教授有一個(gè)配方,對(duì)小孩營(yíng)養(yǎng)消化有好處,便登門(mén)拜訪并最終研制成一款兒童營(yíng)養(yǎng)液:“娃哈哈營(yíng)養(yǎng)液”。他還發(fā)明了一個(gè)廣告詞:"喝了娃哈哈,吃飯就是香"。3年間便銷售過(guò)億元。華鋒口中的經(jīng)理便是現(xiàn)在娃哈哈集團(tuán)董事長(zhǎng)宗慶后,2013年,他以820億元的財(cái)富第三次登上內(nèi)地首富寶座。而娃哈哈的第一桶金,就來(lái)自于保健品行業(yè)。

      這一年,正值改革開(kāi)放第十年,國(guó)民生活水平不斷改善,對(duì)食品和營(yíng)養(yǎng)的需求直接驅(qū)動(dòng)了保健食品行業(yè)的誕生。
      1987年至1996年這十年中,全國(guó)保健食品廠家迅速激增到三千多家。x神、xxK、xx一號(hào)、巨人集團(tuán)的“x黃金”等品牌,都在這個(gè)階段經(jīng)歷了瘋狂擴(kuò)張。 “錢來(lái)得太容易了?!币晃徊辉竿嘎缎彰臉I(yè)內(nèi)人士感嘆,很多保健品的成本不到零售價(jià)的10%。在中國(guó)保健協(xié)會(huì)市場(chǎng)工作委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)王大宏看來(lái),行業(yè)誕生初期保健品經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)空間很大,而違法獲利風(fēng)險(xiǎn)卻很小。

      據(jù)王大宏介紹,1987年,當(dāng)時(shí)的衛(wèi)生部發(fā)布了《中藥保健藥品的管理規(guī)定》,但整份文件僅有寥寥數(shù)百字,政府的審批權(quán)限也只在臨床和生產(chǎn)兩個(gè)環(huán)節(jié)。
      1995年起,關(guān)于xx口服液“虛假?gòu)V告”質(zhì)疑逐漸出現(xiàn)。僅1997年上半年,該公司就因“虛假?gòu)V告”等原因遭到起訴十余起。真正危機(jī)是在1998年,常德中級(jí)法院在陳伯順老人服用xx口服液死亡一案中,一審判決該公司敗訴。這條轟動(dòng)一時(shí)的新聞,將處于爭(zhēng)議中的xx口服液徹底推向深淵。盡管在一年后,該集團(tuán)終審勝訴,同時(shí)明確了三株口服液是“安全無(wú)毒、功效確切、質(zhì)量可靠的高科技產(chǎn)品”,但此時(shí)這個(gè)轟然倒下的保健行業(yè)巨頭已無(wú)力回天。

      “這些企業(yè)都非常有代表性地透射出了那個(gè)商業(yè)年代所有的矛盾。”徐華鋒感嘆,如今,中國(guó)的保健食品行業(yè)如此脆弱,也許就是因?yàn)樵缙谝靶U生長(zhǎng)的發(fā)展方式。

      由亂漸治:重審批、輕監(jiān)管

      盡管保健食品在我國(guó)從1980年代才起步,卻很快就炙手可熱。1994年,國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)35個(gè)大中城市進(jìn)行調(diào)查,30%以上的家庭會(huì)買保健食品饋贈(zèng)親友,而北上廣等十大城市10歲以上的少年服用各種營(yíng)養(yǎng)口服液高達(dá)83%。喝各種補(bǔ)腦口服液、吃保健營(yíng)養(yǎng)粉,幾乎成為那個(gè)年代獨(dú)生子女的一種標(biāo)志性集體記憶。

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      1996年央視“3·15”晚會(huì)上,出現(xiàn)了一個(gè)特別的鏡頭:時(shí)任衛(wèi)生部部長(zhǎng)陳敏章提筆簽署發(fā)布《保健食品管理辦法》,意味著自1996年6月1日起,中國(guó)的保健食品正式納入了法制軌道。

      就在這部辦法中,保健食品開(kāi)始實(shí)行批準(zhǔn)文號(hào)的身份管理制度,即保健食品企業(yè)須為產(chǎn)品申請(qǐng)批準(zhǔn)文號(hào),在對(duì)外銷售的獲批產(chǎn)品外包裝標(biāo)注“衛(wèi)食健字”字樣,且終身有效,因標(biāo)志為天藍(lán)色,呈帽形,業(yè)界俗稱“藍(lán)帽子”。值得注意的是,當(dāng)時(shí),保健食品和其他食品一樣屬于衛(wèi)生部門(mén)監(jiān)管。

      但“藍(lán)帽”制度逐漸受到質(zhì)疑。行業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,有些企業(yè)報(bào)批“藍(lán)帽子”的各種費(fèi)用超過(guò)1000萬(wàn)元,過(guò)去15年各個(gè)商家為審批“藍(lán)帽子”費(fèi)用累計(jì)超50億元。昂貴的審批費(fèi)用和時(shí)間成本,使中國(guó)成為全世界保健食品行業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻最嚴(yán)格、成本最高的國(guó)家。

      很多人將此歸結(jié)于“重審批、輕監(jiān)管”弊病。不過(guò),研究食藥體制多年的江蘇省南通市食藥監(jiān)局副局長(zhǎng)繆寶迎明白,“多次機(jī)構(gòu)改革更迭,讓保健食品的政府管理職能交叉,困難重重”。對(duì)于食藥監(jiān)部門(mén)來(lái)說(shuō),它們只負(fù)責(zé)監(jiān)管具有“藍(lán)帽”標(biāo)準(zhǔn)的保健食品,而其他普通食品冒充保健食品或假劣保健食品的,則由工商或質(zhì)監(jiān)管理。但工商和質(zhì)監(jiān)部門(mén)一度也認(rèn)為,這不屬于自己的監(jiān)管范圍。

      不僅如此,虛假的廣告宣傳和夸張的營(yíng)銷攻勢(shì)更讓產(chǎn)業(yè)危機(jī)四伏。1995年,號(hào)稱從中華鱉提取了大量營(yíng)養(yǎng)物質(zhì),配合傳統(tǒng)中草藥,能夠益智健腦、補(bǔ)腎強(qiáng)身的“中華鱉精”紅極一時(shí)。后經(jīng)曝光,所謂鱉精基本上是糖精合成,這個(gè)風(fēng)靡一時(shí)的神藥也被戲稱為“一只王八養(yǎng)活一個(gè)廠”。

      之后,公眾信任度一落千丈,保健食品行業(yè)進(jìn)入低谷期。根據(jù)《中國(guó)保健食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展報(bào)告(2012版)》統(tǒng)計(jì),當(dāng)時(shí)僅剩下一千家左右企業(yè),年產(chǎn)值滑落至一百多億元,其中60%是中小型企業(yè)。這一低迷持續(xù)到了2005年7月1日,當(dāng)時(shí)的國(guó)家食藥監(jiān)局制定新的《保健食品注冊(cè)管理辦法》,保健食品的批準(zhǔn)文號(hào)終身制不再存在,再注冊(cè)與退出機(jī)制使國(guó)家對(duì)保健食品的管理由被動(dòng)變?yōu)橹鲃?dòng)。

      不過(guò),2008年,為實(shí)現(xiàn)監(jiān)管職能的有機(jī)統(tǒng)一,國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革將國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局重新劃歸衛(wèi)生部,成為了其下屬的部管局。相應(yīng)的,地方藥監(jiān)并歸到衛(wèi)生部門(mén)?!懊枯喐母?,國(guó)家改了,地方都要滯后好幾年,保健食品的過(guò)渡花了近十年,最終到位是在2013年?!笨妼氂f(shuō),這不可避免的帶來(lái)了監(jiān)管空白和上下信息不對(duì)稱。


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      食品安全法立與修

      對(duì)保健食品的質(zhì)疑,存在于它模糊不清的功效及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上。我國(guó)規(guī)范的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)和方法缺乏,不同的保健品和評(píng)價(jià)單位所用的指標(biāo)和方法不同,缺乏共同的標(biāo)準(zhǔn);評(píng)價(jià)效果的實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)粗糙,對(duì)照缺乏或不合理,形同虛設(shè);指標(biāo)及其解釋也非常隨意?!爱?dāng)時(shí)有些專家說(shuō)保健食品應(yīng)該按照食品管,保健食品這個(gè)概念沒(méi)有存在的必要,更沒(méi)有單獨(dú)審批的必要;如果產(chǎn)品有保健功能,就應(yīng)該放到藥品里面去管?!毙烊A鋒回憶道,他參加過(guò)食品安全法征集意見(jiàn)。最終結(jié)果是,保健食品的概念在法規(guī)中被模糊化,2009年食品安全法中保留與保健食品相關(guān)的概念為“聲稱特定保健功能的食品”。

      王大宏主張應(yīng)將保健食品單獨(dú)立法管理。在他看來(lái),我國(guó)將保健食品納入食品范疇管理的做法很“獨(dú)特”,澳大利亞將其放在藥品內(nèi)管理,允許宣稱預(yù)防、輔助治療等作用;美國(guó)、歐盟、加拿大則單獨(dú)立法管理,美國(guó)叫膳食補(bǔ)充劑(Dietary Supplement),加拿大稱天然健康產(chǎn)品(Natural Health Products),歐盟是食品補(bǔ)充劑(Food Supplement)。將保健食品納入食品范疇管理的問(wèn)題是,從法律層面制約了其聲稱預(yù)防或輔助治療的可能。“制約保健食品行業(yè)發(fā)展的諸多問(wèn)題應(yīng)從頂層設(shè)計(jì)入手去解決,即應(yīng)對(duì)保健食品的消費(fèi)價(jià)值、科學(xué)依據(jù)和發(fā)展規(guī)律深入開(kāi)展研究,賦予其更合理的法律定位,給出更科學(xué)的身份,這樣才能從本源上解決問(wèn)題。”

      這樣的擔(dān)憂不無(wú)道理。2009年食品安全法之后,保健食品具體管理辦法遲遲未能出臺(tái)。這個(gè)產(chǎn)值三千多億元、關(guān)乎健康的行業(yè)在接下來(lái)的6年處于“無(wú)軌運(yùn)行”的狀態(tài)。直到2015年7月28日,國(guó)務(wù)院法制辦官網(wǎng)終于正式公布了3項(xiàng)關(guān)于保健食品的法規(guī)征求意見(jiàn)稿。但兩年多過(guò)去,保健食品監(jiān)督管理?xiàng)l例的正式稿為何至今仍未出臺(tái)。2015年新修訂的食品安全法,將保健食品納入特殊食品實(shí)行監(jiān)督管理,明確“保健食品的功能和成分應(yīng)當(dāng)與標(biāo)簽、說(shuō)明書(shū)相一致”,并對(duì)其廣告做出規(guī)定。

      在這個(gè)階段,保健食品幾經(jīng)周折終于獲得了法律地位,外部環(huán)境逐漸變得明朗起來(lái)。同時(shí),監(jiān)管的相關(guān)措施也得以完善。2014年國(guó)家食藥監(jiān)總局開(kāi)始定期對(duì)保健食品進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督抽檢。


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      法律之外的難題

      保健食品產(chǎn)業(yè)一路發(fā)展到今天,幾乎完成了“平地起高樓”式的發(fā)展。在愈發(fā)嚴(yán)格的質(zhì)量管控監(jiān)督之下,總體質(zhì)量有了明顯提高,但行業(yè)最突出也最受詬病的,夸大宣傳和違規(guī)營(yíng)銷問(wèn)題仍未得到解決。

      2017年央視“3·15”晚會(huì)上,湖北xx生物技術(shù)公司被曝光,該公司將一款名為xx膠囊的保健食品,一次向五十多名老年人進(jìn)行推銷,銷售額達(dá)到14萬(wàn)元。在推廣中,不乏夸張的宣傳語(yǔ)。類似的企業(yè)還有不少。根據(jù)2003年當(dāng)時(shí)衛(wèi)生部發(fā)布的《保健食品檢驗(yàn)與評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范》,保健食品能夠申報(bào)的功能一共有27種。所有在這27種之外的功能宣稱都為虛假宣傳。2015年9月1日頒布的新廣告法對(duì)保健食品廣告列出了6項(xiàng)不準(zhǔn)的規(guī)定;國(guó)家食藥監(jiān)總局制定的《食品安全欺詐行為查處辦法》目前正在征求社會(huì)意見(jiàn)過(guò)程中。

      盡管食品、藥品和保健食品在行政上有清晰的劃分,但在消費(fèi)者看來(lái),保健滋補(bǔ)養(yǎng)生產(chǎn)品都是廣義上的保健品,部分不具有“藍(lán)帽子”標(biāo)識(shí)的企業(yè)正是抓住公眾的認(rèn)知薄弱。中國(guó)傳統(tǒng)的“藥食同源”思想,也一定程度上助長(zhǎng)了這種虛假?gòu)V告的進(jìn)一步傳播。

      “藥食同源,這是我們國(guó)家特有的養(yǎng)生文化傳統(tǒng)。文化是有慣性的,不是一下子能改變得了的?!蓖醮蠛杲ㄗh,與其盲目否定養(yǎng)生傳統(tǒng),不如用市場(chǎng)手段和企業(yè)責(zé)任來(lái)約束,即應(yīng)該通過(guò)良幣驅(qū)逐劣幣方式,讓市場(chǎng)份額向優(yōu)秀的品牌集中,形成行業(yè)規(guī)范。



      (責(zé)任編輯:伊百盛)


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